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司法权力配置的优化

作者:玛沁县法院 李斌  发布时间:2018-10-31 11:23:57


    自党的十五大提出“推进司法改革 ”的任务以来,我国在司法改革方面做了大量工作,投入了大量的人力、物力、财力,着重对司法机关内部人、财、物进行了重新整理,这几项改革措施得力、成效明显,一定程度上保证了司法公正,改善了司法机关形象,随着司法改革的进一步深入和国务院机构改革的展开,一定程度上触及到了司法体制的核心部位,即司法权力,司法权力在不同部门以及同一部门间进行了调整,但是调整存在很大问题,总的来说改革还是浅层次的,未能真正实现司法权力的配置优化,本文将对目前改革状况进行分析,指出弊病,分析原因,提出对策建议,使得司法改革优化、深化。

关键词:司法改革  司法权  权力配置  体制

     一、司法权配置现状

    所谓司法权,有广义和狭义之分,广义的司法权包括侦查权、审查起诉权、审判权和限制人身自由权以及新生的监察权和包括纪委一部分权力在内的综合性权力,狭义的司法权仅指包括检察权和审判权在内的权力 ,但是随着司法改革和国务院机构改革的深入,司法权在传统部门之间和部门内部发生了移位,在传统司法权配置中,我国基本上是仿照前苏联的模式在运行,即在公检法行使司法权的前提下,各级党委和国家专设的司法机关行使“准司法权” ,而且公检法三方的权力配置并不平衡,控方的诉讼权力远高于辩方,甚至是检察权大于审判权。

    (一)司法体制改革前司法权分配探析

    1、公安机关权力运行现状。在传统模式的司法权配置中,公安机关具有治安行政管理权、刑事司法权、警械武器使用权、紧急状态处置权,另外军队和检察机关分享一部分公安机关权力。公安机关作为行使司法权的行政机关,享有广泛的权力,治安管理处罚权具体包括治安行政管理权、治安管理处罚权、治安行政强制权、劳动教养审批权等,刑事司法权具体包括侦查权、刑事强制权、预审权、刑事惩罚执行和教育改造罪犯权等 .同时由于军队的特殊性,对于特殊案件享有同公安机关对等的权力,另外检察机关对于一些特定案件享有侦查权。

    2、检察机关权力运行现状。检察机关享有部分侦查权、审查起诉权和监督权。在上文中提到的检察机关享有部分特殊案件侦查权外,主要是刑事案件审查起诉权和监督权,审查起诉权主要针对公安机关移送起诉或免于起诉的案件,审查决定是否起诉的活动,同时还对各司法机关的职务行为享有依法监督的权力,在某种意义上被追诉人能否收到法律追诉以及追诉程度检察机关享有很大的话语权,同时因为监督权,在整个司法活动中其地位凌驾于其他司法机关之上。

    3、审判机关权力运行现状。人民法院依职权履行审判权,法院是一个国家的审判机关,负责民事、刑事、行政案件的审理工作,另外还享有司法执行权和司法决定权以及审判监督职能。通过行使这些职能来保障群众的合法权益以及社会和谐稳定,通过对法律的动态运用达到解决纠纷、追究刑事责任的目的,给人民生活提供安全的环境。

    4、体制外“准司法权运行状况。”在上述三个明确意义上的司法机关之外,在中国传统模式中还有政法委和纪律检查委员会,其代表党委领导监督司法机关工作,在一定意义上享有“准司法权” ,执行协同公检法办案制度。各地政法委是代表当地党委领导协调公检法工作,不干涉司法机关具体事务,但是在具体开展工作时,对政法各部门工作完全处于领导状态,很大程度上直接干预了其他司法机关内部事务,虽说是协调,但在实际操作过程中导致权力滥用,变成了由政法委牵头,公检法机关联合办公,协调定案的制度,与“司法独立”的要求相抵触。

    (二)司法体制改革后司法权配置分析

    随着司法体制改革的深度和广度进一步扩张,司法权在传统配置模式的基础上发生了巧妙的变化,具体包括不同部门之间的变化、统一系统内部的变化、统一机关内部的变化以及新型机关对传统权力的分享,可谓变化深刻而又广泛,下面进行一一探析。 

    1、公安机关权力变化症状。司法体制改革集中在检察机关和审判机关,作为享有司法权的行政机关,未纳入到司法改革的队伍,所以司法改革对于公安机关的影响不是很大,但是在《国务院机构改革方案》中提出组建移民管理局、重新组建司法部、组建应急管理部,都或多或少的牵动了公安机构的神经 。但是机构改革中作为新诞生的监察委在一定程度上分享了公安机关和检察机关的部分权力。对于公安机关传统权力的行使起到了牵制监督的作用。

    2、检察机关权力变化梳理。相对而言,检察机关的变化比较大,一是因为检察机关本就处于司法体制改革的前沿,由地方和上级检察机关双重领导变成由省级检察机关统一领导,摆脱了地方行政权力的干预,同时检察机关内部办案组织以及办案制度的调整,使得检察机关内部“去行政化”进一步加深,取消了业务工作行政审批,从自身保证了法官的独立;二是因为中央监察体制改革,如果第一是内部变化,那么这一因素可以说是外部变化,监察委的成立使得检察院本有的反贪职能被完全剥离出去,归于监察委,目前的检察院仅仅有审查起诉权和监督权,从现状来说,监察委和检察机关一样,在司法活动中可能充当既是运动员又是裁判员的角色,其依然凌驾于公安机关和审判机关之上。

    3、审判机关权力配置分析。相对检察机关而言,审判机关权力配置的变化更多的在于机关内部审判权的重新划分和分配,在传统审判模式下,审判权更多的在于法院和院庭长,虽说法官独立办案,但是裁判文书最终的签发权在于院庭长,但是改革之后彻底打破不参与办案的领导签发法律文书的常规陋习,彻底摒除司法权中的行政弊病,随着司法责任制改革的落实,各办案人员对自己所承办案件终身负责,不仅负责审理前、审理中、审理后,还要负责自己承办案件文书的签发,实际是主审法官责任制,在审判机关内部重新调整了办案团队 ,成立了不同业务领域的办案团队,取消了以往统一管理的弊病,算是在审判机关内部有效调整了司法权配置。

    4、新生部门的“准司法权”配置。监察委是国务院机构改革和司法改革共同的产物,带有很强的党委行政色彩,却又享有和检察机关同样的司法权,兼具党委机关、行政机关和司法机关的性质、特点、职权,一方面与纪律检查委员会是一套人马,两块牌子,其职权来源于《中华人民共和国监察法》的直接授权,但是仔细分析不难发现,该权力是党委机关和司法机关内部权力的重新大调整,其一部分权力来源于纪律监察委员会的分离,包括对职务违法和职务犯罪进行调查、对违法公职人员进行政务处分、对公职人员进行监督;另外一部分来源于检察机关的剥离,具体包括调查职务违法和犯罪以及监督,还有一部分来源于《监察法》新增权力,具体包括开展廉政教育权、监察建议权、留置权等 ,其权力来源基本囊括了除审判机关以外的所有司法机关的权力。

    二、目前司法权配置存在的问题   

    为了解决好当前形势下行政权力和司法权力在不同部门间的合理分配,进行了卓有成效的国务院机构改革和司法体制改革,可谓是目前条件下达到了最高效、最合理的分配,但是纵观我们国家的国体、政体以及国家权力运行体系,司法机关内部权力的分配和执行还是存有一定的问题,主要表现为两方面,一是历史遗留问题依然不同程度的影响当前司法权的运行现状;另一方面是时代新生问题伴随司法权配置和运行产生了新型问题。

    (一)传统行政干预依然顽强

    传统司法权运行模式中,一直存有地方党委直接干预司法活动的现象存在,司法权独立行使不受任何机关、团体、个人的干涉就成了一句空话,另外司法机关体系内部权力分配也是不合理,检察机关的权力远远大于侦查权、审判权,在整个司法权运行过程中,检察机关行使司法权、又监督司法权的运行,对于检察系统的监督是一块空白;另外各级纪律检查监察委员会分享了很大一部分司法权,司法改革很大程度上消减了行政权的干预,同时司法机关内部将司法权和行政权剥离开来,很大程度上保证了司法权的独立运行,但是并没有完全摒除,首先当地党委(政法委)牵头协调办案制度 依然存在。凡是在当地影响较大的、涉及上访缠访闹访的、涉及草山纠纷的、涉及历史遗留问题的,一般都会经过政法委协调办案制度进行解决,具体流程为承办案件的部门提出建议,向当地党委进行汇报,由党委决定召开联席会议,由政法委、公安、检察院、法院以及涉及承办案件的具体部门的负责人参加的会议,如此做法在一定程度上对于解决矛盾纠纷具有积极意义,但是为地方党委和行政机关干预司法办案留下了祸根,很难实现真正的法官独立、法院独立、司法权独立。

    (二)“准司法权”享有者依然活跃

    各级党委还通过纪委和监委直接干预地方司法权现象普遍,各级纪委和监委根据自身定位享有一定的准司法权甚至是司法权,对于特殊案件纪委直接干预案件侦查,将发现的案件问题线索固定后移交检察机关审查起诉,对于这类案件,检察机关的审查起诉基本上是走过场,并没有实质性的把关,基本在纪委处理阶段对案件已经定好了基调,同时对于纪委插手的案件法检两院的活动也成了摆设、流水账,没有实际意义,直接影响了司法权的独立。

    (三)司法改革的不彻底性

    司法机关(法检)省级统管的弊病。法检两院人财务的省级统管对于司法独立也是一个障碍,首先司法改革的初衷在于摒除党委政府行政权对于司法权的干预,但是在改革过程中到省级后又给改革留了一个隐患,使得省级部门可以通过人财物的安排和调配左右司法权的运行甚至是内部人事安排,难以做到真正的司法独立。

    (四)系统内部权力配置弊端

    各司法机关内部的权力配置不甚合理。检察机关既担任控方、又担任监督方,既是运动员又是裁判员,即裁判员的,产生了谁来监督检察机关的行为的问题,这是一个困扰学界的老大难问题,时至今日,司法改革初步完成后,该问题依然是没有解决,检察机关在整个司法机关内部的权力分配方面依然是大赢家,依然是凌驾于其他机关之上。

    (五)新型部门对司法权的分享

    监察委员会的成立分离了一部分检察院的权力,即反贪案件的侦查权,虽然监察委享有司法权在整个权力配置体系中带有党政色彩,但是对于检察机关的权力限制算是迈出了一大步。主要问题表现为监委是党政机关,但是享有司法权或者说“准司法权”,从现状来看,又是一个检察机关的角色。困扰学界和实物界的老大难问题依然存在。

    (六)法院内部司法权分配弊端

    内审。内审制度存在于法院内部,是对于法院承办的特定类型案件,由承办法院逐级向省高院或者最高院上报,由上级法院提出办理意见,然后由承办法院按照上级法院提出的意见进行结案,如此做法避免了当事人上诉闹诉事件,但是对于法院和法官独立办案制度是个极大的挑战和讽刺,极大的影响了法院和法官的独立办案,司法改革亦未能阻止这一状态的延续

    三、关于司法权合理配置的构想

    针对上述在司法事务界存在的关于司法权配置的问题,可谓发展与矛盾并生,这是发展的必要代价,也是目前社会现状的限制所致,但是对于一些存在于司法体制内可解决的问题,提出一些可以借鉴的意见建议,希望对司法权的合理分配有所帮助。

    (一)突出改革彻底性

    目前的司法体制改革表现出行政性、区域性,具有强烈的行政区域属性,基本上是以省级行政区划为单位,展开改革,被改革系统人财物由省级统管,如此做法未从根本上解决司法机关、司法权独立的问题,省级行政单位对司法机关依然拥有很大的操作权,通过人员调配、财产统管、资产管理依然插手司法事务,同时纪检监察部门通过党的名义对司法机关内部事务进行无死角巡查,对司法机关内部事务造成很大困扰。至此,司法体制改革应采取中央直属模式的改革,将改革一竿子插到底,减少中间参与环节,自然就少了干预司法机关的因素,对于做到司法机关及司法权的独立运行大有裨益。

    (二)明确党领导的界限

    改善党对司法工作的领导模式,废除政法为协调办案制度。目前司法机关内部,比如检察院内部是领导与被领导的关系、法院内部是指导与被指导的关系,但是实际工作中都是领导与被领导的关系,上级机关可以直接干预下级机关的各项业务甚至人事安排、财务管理、资产管理等,对此应该 明确司法机关内部上下级机关的关系并且严格执行,因缺乏民主管理的土壤,建议司法机关内部关系统一确定为领导与被领导,将现有的管理模式予以制度化。其次为减少党委政府对司法机关内部的事务干预,废除政法委协调办案制度,取消市县级政法委员会,在省级行政区域内统一设置一个省级政法委员会,指导协调公安部门做好维稳综治工作,取消政法委员会领导司法机关的做法。

    (三)明确司法机关和司法权

明确纪委和监委职责,用法律授权或者废除纪委监委的“准司法权”,防止司法权的滥用。明确纪委和监委职责,明确司法权享有者,坚决杜绝司法权的混用,目前存在的问题是司法机关明确,但是司法权享有者不明确,司法权被其他机关利用的现象普遍存在,纪委和监委分享一大部分“准司法权”,同时又以党的名义名正言顺干预司法权的运行,极大的影响了司法机关及司法权的独立,为此,应废除纪委和监委享有的“准司法权”或者将纪委和监委纳入司法机关范围之内,名正言顺行使司法权。

    (四)充分划分司法机关内部权力

    改革司法机关之间权力配置模式,平衡各方权力。司法机关内部权力配置不平衡是影响司法机关及司法权独立运行的老大难问题,在这场权力争夺战中检察机关拥有绝对的优势,整个司法活动中,检察机关既扮演运动员角色又扮演裁判员角色,为了减少不必要的麻烦,其他司法机关与检察机关的关系并非所谓的监督与被监督的关系,而是配合大于制约,为此司法独立无从谈起,为此,公诉作为检察机关的主业,应予以保留,目前改革中将反贪部分剥离出去,成立监察委,但是没有改革这场权力配置的根源问题,建议如果监察委纳入司法机关行列,应该将检察机关中监督权剥离出去归于纪委或者其他监督机关,如果监委未纳入司法机关行列,检察机关应将监督权剥离出去归于监委,至于反贪部分可予保留,否则监委又会成为下一个检察机关,既是运动员又是裁判员。

    如何分配司法权,是一个时代课题,不仅仅是司法机关内部的事情,更是牵动着党委政府及社会各成员的大事情,本文经过对目前司法权配置现状的浅显梳摆,提出一些个人的粗浅的见解,希望对于研究司法权配置课题是一个激励。

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编辑:郭顺忠 包志强    

文章出处:青海法院网    

 

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